Si è concluso il 18 ottobre scorso il convegno nazionale di studi, organizzato dal TAR PUGLIA – LECCE, dall’evocativo titolo “Coste, paesaggio e concorrenza: quali limiti per la sovranità?”; l’iniziativa, articolatasi lungo tre diverse sessioni, ha voluto declinare lo stato dell’arte di quello che è il quadro costituzionale, amministrativo, urbanistico in tema di paesaggio e demanio marittimo specie alla luce dei continui mutamenti legislativi sovranazionali e nazionali.
I lavori del convegno sono terminati con una tavola rotonda, moderata dal Presidente del Consiglio di Stato Filippo Patroni Griffi, dal titolo “Direttiva servizi e concessioni demaniali marittime: quali scenari futuri?”: ne hanno discusso il Dott. Antonio Pasca (Presidente del TAR Puglia – Sez. Lecce) nonchè i Professori Aldo Travi (Ordinario di Diritto Amministrativo – Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano), Mario Esposito (Ordinario di Diritto Costituzionale – Università del Salento), Vincenzo Caputi Iambrenghi, il Presidente della Regione Puglia, Dott. Michele Emiliano, e infine, il Presidente dell’Unione Nazionale Avvocati Amministrativisti, l’Avv. Umberto Fantigrossi.
Le disamine degli autorevoli relatori hanno fatto quadrato attorno all’incapacità e al timore del Legislatore nostrano di metter mano, organicamente, alla disciplina dei beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali. Finora i dettami della Direttiva Bolkestein (recepita dal Governo Italiano con il D.Lgs. n. 59/2010) sono stati parzialmente osservati dal Legislatore: basti pensare, a titolo esemplificativo, all’ennesimo meccanismo di proroga automatica di 15 anni delle concessioni demaniali marittime previsto dall’art. 1, co. 675-682, della Legge di Bilancio 2019.
Di conseguenza il Governo italiano, presto o tardi che sia, si dovrà imbattere nell’ennesima procedura comunitaria di infrazione proprio perché una simile misura collide sonoramente con l’articolo 12 della medesima Direttiva Bolkestein secondo cui “Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato…ecc…gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, una adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento”.
Per effetto di ciò gli addetti della tavola rotonda, consapevoli dell’emergenzialità della situazione, non si sono limitati a intervenire sull’opportunità o meno di un rinnovo automatico e/o proroga delle stesse concessioni demaniali marittime (già nel 1973 – sottolinea Patroni Griffi – il Consiglio di Stato si era espresso sulla necessità di procedure ad evidenza pubblica per la scelta del concessionario demaniale marittimo); anzi, gli stessi relatori hanno volutamente messo sul piatto tutte le criticità, le opportunità e, infine, le soluzioni legate alla piena attuazione della Direttiva Bolkestein nel Belpaese.
Perché – questo sembra il fil rouge accompagnatore dei vari interventi – l’applicazione di regole meramente privatistiche nella gestione del demanio pubblico pone in serio pericolo lo stesso dominio dello Stato sul proprio territorio; quest’ultimo, oramai, non può considerarsi limitato solo ed esclusivamente per la sua estensione ma anche perchè sono emerse, negli ultimi anni, una serie di esternalità (ad esempio il cambiamento climatico e l’erosione della costa, la tutela del paesaggio, la difesa dei confini dai flussi migratori ecc.) particolarmente impattanti sullo scenario sia domestico che internazionale.
Ed è per questo motivo che, sostiene il Prof. Esposito, l’adozione di regole c.d. concorrenziali nella gestione della cosa pubblica va calmierata operando una maggior/miglior valutazione del caso concreto visto che: (I) ancora oggi “I trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri” (v., art. 345 del TFUE, già previsto illo tempore nel Trattato di Roma del 1957 all’articolo 295); (II) finora non vi è stata una applicazione “indiscriminata” di tali regole nei vari Stati comunitari, anzi, gli stati più rilevanti economicamente e politicamente hanno fatto leva sulla propria condizione per disapplicare regole potenzialmente lesive dei propri interessi nazionali.
In altre parole, prosegue il Prof. Esposito, le regole concorrenziali non possono prescindere dal rispetto del principio di reciprocità (previsto, nel nostro Ordinamento giuridico, dall’articolo 11 della Costituzione secondo cui “….L’Italia acconsente, in condizione di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie..ecc…”): ogni qualvolta viene meno tale condizione di reciprocità tra Stati membri, così sembra intendere Esposito, non si comprende per quale ragione debba operare una norma comunitaria che antepone l’interesse transfrontaliero a quello nazionale.
Malgrado alcune divergenze su quest’ultimo aspetto, l’intera tavola rotonda ha sostanzialmente convenuto che si debba procedere a brevi proroghe delle vigenti concessioni demaniali nonchè a una applicazione graduale e differenziata della Direttiva Bolkestein. Del resto non va sottaciuta – sia in termini normativi che, soprattutto, economici – l’incidenza della Direttiva Bolkestein rispetto al meccanismo di indennizzo che il nostro Ordinamento dispone in favore del concessionario uscente al momento del subentro del nuovo concessionario: “occorre regolamentare adeguatamente tale aspetto – rileva il Dott. Pasca – prima che esplodano innumerevoli contenziosi amministrativi”.
“Simultaneamente il Legislatore nazionale e, indirettamente, quello regionale dovranno impegnarsi – così stigmatizza il Prof. Caputi lambrenghi – acchè vi sia uno sfruttamento economico dei beni demaniali marittimi che anteponga l’interesse dell’utente a quello, invece, dell’operatore economico”: i numeri esibiti dall’ultimo Rapporto Spiagge 2019 di Legambiente, infatti, sono alquanto significativi e parlano di soli 103 milioni di euro di canoni concessori incassati annualmente dallo Stato italiano a fronte, invece, di un giro d’affari degli stabilimenti balneari stimato in oltre 15 miliardi di euro annui.
Degna di nota, infine, pare essere l’ipotesi prospettata dall’Avv. Fantigrossi secondo cui “sussisterebbero le condizioni per far ricadere le concessioni demaniali marittime tra i c.d. servizi d’interesse economico generale – SIEG”. Quest’ultimi, come è noto, sono attività economiche che non possono essere svolte dal mercato senza un intervento pubblico e che mirano prevalentemente alla promozione e realizzazione della coesione sociale e territoriale (si pensi, ad esempio, ai servizi di trasporto, di energia, di comunicazione ecc.).
La vantaggiosità di tale qualificazione è data dal fatto che i SIEG, tenuto conto delle finalità da essi perseguite, sottostanno minoritariamente alle regole di concorrenza (v., art. 106 TFUE) e, così come previsto dall’art. 2, co. I, lett. C), del D.Lgs. n. 59/2010, sono esclusi dall’ambito di applicazione della Direttiva Bolkestein.
Stefano Carbonara
