Porti, servizi tecnico-nautici ed operazioni portuali costituiscono argomenti e fattispecie giuridiche e regolamentari di vitale importanza per il funzionamento di un porto prescindendo, in alcuni casi, dalla grandezza dello stesso, ovvero dalla attuale classificazione. Fatta tale premessa é di questi giorni la notizia che in un porto del Tirreno gli operatori portuali hanno adito la giustizia amministrativa per l’introduzione ad opera della Adsp, ed a loro carico di un nuovo tributo sullo smaltimento delle acque meteoriche. Vivace la protesta tutt’ora in corso.
La premessa apre la strada, in particolare all’articolata e complessa materia dei servizi tecnico nautici, notoriamente individuati e classificati nel pilotaggio, nel rimorchio, nell’ormeggio e nel battellaggio, tutti servizi pubblici resi alla nave nelle fasi, importanti e delicate ed oggi alquanto efficienti nei tempi, del suo arrivo e della sua partenza. Tutela della sicurezza nella navigazione delle navi, della stessa sicurezza del porto e delle persone siano esse a bordo o sulla terraferma. Rinviando ad una fase successiva per la singola trattazione, sottolineiamo come tali servizi sono posti a disposizione di chiunque ne faccia richiesta identificandosi, quindi, in servizi pubblici ovvero servizi continuativi disponibili senza interruzione temporale disciplinati per tariffe e modalità esecutive dall’Autorità Marittima o dall’Autorità Portuale oggi Adsp.
Di particolare importanza, proprio per la sicurezza pubblica, è il servizio tecnico nautico del pilotaggio notoriamente presente nei porti commerciali, passeggeri e crocieristici al fine di rendere sicure le operazioni di entrata, di manovra e di ormeggio della nave per poi essere la stessa facilmente disormeggiata. Si è discusso per svariati anni, sia in dottrina che in giurisprudenza, sulla natura giuridica di un simile servizio che presuppone piloti del porto qualificati ed agenti sotto il controllo sia delle Autorità Marittime che della stessa Adsp. Gli stessi piloti del porto sono tutt’ora organizzati in compagnie quindi in corporazioni di cui fanno parte tutti i piloti iscritti e coordinate dal capo pilota; il vincolo che lega i piloti alla compagnia è di tipo associativo. Essi stessi poi nei confronti del Comandante della nave sono suggeritore di rotte e di manovra, non svolgendo alcun tipo di funzione gerarchica.
Questo vuole significare che responsabile delle azioni della nave in fase di manovra è sempre il suo comandante allorché si avvalga del pilota conoscitore e dei luoghi e del traffico che genera un porto e quindi il porto in cui l’imbarcazione che si avvale del servizio intende riparare ed ormeggiata. Solo il nesso di causalità tra le indicazioni del pilota, poi eseguite dal comandante della nave obbligata nell’uso del pilota del porto, comporterebbero la responsabilità contrattuale (induzione per colpa) del pilota medesimo nel caso di danni a cose e persone terze avendo l’onere della prova il comandante danneggiato. E comunque, per il Codice della Navigazione, a bordo di una nave il pilota ha le stesse funzioni di un Primo Ufficiale(ndr).
Occupandosi del rimorchio esso vede nell’esercizio della trazione tra due natanti il rimorchiatore ed il bene mobile galleggiante rimorchiato l’oggetto operativo del contratto, intendendo che la forza può essere sia di traino che di spinta laterale. In questo caso si parla di spintore(ndr). Si traina non solo la nave ma anche gru, piattaforme, bacini galleggianti. Anche in questo caso a monte vi è una concessione che attribuisce l’esercizio del rimorchio a ditta specializzata anche nei mezzi speciali ed attrezzati in cambio del quale si paga un corrispettivo concessorio. Il servizio poi si può dividere in rimorchio traino e rimorchio manovra, intendendo quest’ ultimo tipico nei porti con le banchine di approdo e le zone di transito.
Distinzione passa anche tra rimorchio d’altura e rimorchio portuale. In questa ultima fattispecie la giurisprudenza ha evidenziato quanto il servizio sia indispensabile per la sicurezza pubblica ancor più se imposto – comandato – dalla’Autorità Marittima nel caso di soccorso in mare od incidente rilevante sempre in porto. L’equipaggio del rimorchiatore in questi casi è a disposizione delle Autorità Marittime come ausiliare per il pubblico soccorso finalizzato alla pubblica incolumità oltre che ai soccorsi in mare.
Comunicato da Comandante della nave o dal pilota del porto il luogo di approdo ed il lato di ormeggio, si avvia la prestazione degli ormeggiatori professionisti posti a disposizione per le operazioni di ancoraggio del natante a bitte ed a boe che nel caso dovesse interessare grosse navi vede l‘utilizzazione di battelli attrezzati per tali operazioni di messa in sicurezza della nave. Ovviamente stessa operazione nel caso in cui la nave debba lasciare la banchina liberandola dagli ormeggi fissi.
Giurisprudenza ondivaga nel considerare, per questo servizio, assente od affievolito l’interesse pubblico della sicurezza del porto, anche perchè normativamente le fonti regolamentari primarie latitano e ci si rimette ai provvedimenti amministrativi sia dell’ Autorità Marittima che del Comandante del porto anche in tema di accesso e di registri con annesso libretto di ricognizione. Stabilisce inoltre dettagliatamente la prestazione che si conclude quando la nave molla le cime, salpa l’àncora e libera da qualsiasi contatto con la terraferma(ndr).
Simile ma differente all’ormeggio è il battellaggio: tale servizio consiste nel traghettare sino alla banchina mediante piccole imbarcazioni l’equipaggio imbarcato sulle navi ancorate in rada, al fine di acquisire rifornimenti utili anche alla luce della impossibilità di attaccare delle navi medesime. Anche in questo caso l’Autorità Marittima effettua un controllo attento e mirato anche nella tenuta dei registri e dei libretti di ricognizione. Inoltre a più riprese la giurisprudenza ha inteso non considerare tale servizio come pubblico bensì organizzabile, di volta in volta, dall’Autorità Marittima secondo le concrete esigenze del porto o dei porti collegati.
Fatte tali premesse ricordiamo che non essendoci un elenco tassativo dei servizi portuali, si é proceduto ad utilizzare il contenuto delle pronunzie giurisprudenziali prodotte dopo l’avvento della legge n.84/94 che affida alle Adsp i servizi “de quo strictu sensu” inteso proprio come servizi resi alle merci ex articolo 16 stessa legge, rammentando poi di menzionare i servizi di interesse generale sempre sotto le competenze delle Adsp. Si menzionano in particolare le stazioni marittime, il servizio idrico, i servizi telematici ed informatici, la pulizia e raccolta rifiuti, le illuminazioni, servizi comuni al settore industriale e commerciale del porto ed in ultimo anche i servizi ferroviari in area portuale ovvero in area di scalo marittimo. Tali servizi debbono essere dati in concessione dalla Adsp previo espletamento di apposite gare pubbliche al fine di garantire la reale e leale concorrenza. Infine menzionano i servizi portuali innominati cioè non menzionati nella legge 84/94 quali le provveditorie di bordo ed il rifornimento di carburante.
Le problematiche affrontate negli ultimi 10/15 anni da diffusa giurisprudenza hanno visto focalizzare l’attenzione sulla contemperazione tra le pronunce dell’Autorità Antitrust, dove viene invocata maggior attenzione all’interesse pubblico ad una gestione concorrenziale delle prestazioni tecnico-nautiche che a differenza delle operazioni portuali rimangono ancorate alle vecchie impostazioni “monopolistiche”. In particolare poi a seguito di numerosi casi pratici verificatesi in alcuni porti si è discusso sul diritto all’autoproduzione del servizio di ormeggio e similari.
Il fenomeno dell’autoproduzione comporterebbe la sottrazione di tale servizio al Capo marittimo che, come detto, ne verifica i requisiti soggettivi e ne mantiene i registri. D’altro canto la giurisprudenza comunitaria non può imporre allo Stato membro l’autoproduzione, ben potendo lo Stato rendere il pilotaggio un servizio pubblico obbligatorio per la sicurezza dei naviganti nel porto medesimo. Varie pronunce hanno poi rappresentato come il servizio veda nell’obbligatorietà del calmierare le tariffe inerenti delle Autorità in concertazione tra la Capitaneria di Porto ed Adsp.
I servizi tecnico nautici nei porti europei ricevono valutazioni giuridiche ed amministrative differenti a tal punto che spesso si affaccia la possibilità all’autoproduzione specie dei servizi di pilotaggio, rimorchio ed ormeggio grazie a rigide forme professionali in house, come ad esempio per il pilotaggio sono i piloti a rilasciare forma certificata di servizio al vettore. Per il servizio di rimorchio poi potrebbero riconoscersi il diritto all’autoproduzione sia le imprese terminaliste sia quelle di navigazione.
Il problema italiano che costituisce tutt’ora un esercizio di studio nell’intreccio quasi fascinoso con la copiosa giurisprudenza domestica è quello di catalogare i servizi trattati in quelli ancillari fondamentali per il mantenimento della sicurezza della navigazione, per la salvaguardia della pubblica incolumità, per la salvaguardia delle infrastrutture portuali e la tutela dell’ambiente che ha comunque condotto a fattispecie monopolistiche, con approcci conservativi, che in molti porti non esprimono appieno le potenzialità, tra cui anche l’occasione della concorrenzialità al netto della autoproduzione, che potrebbe assumere la forma di certificati di esenzione per alcuni comandanti od ad alcune licenze speciali rilasciate dalle Capitanerie di Porto.
In questo Francia, Spagna ed Olanda solo per citare alcuni esempi hanno un passo amministrativo in avanti anche nella semplificazione. Per quanto attiene la determinazione delle tariffe, infine, ci vorrebbe una responsabilizzazione più intensa del fornitore dei fattori produttivi al fine di passare a formule più efficienti ed economiche .
Per alcune categorie di prestazioni portuali, quali il rizzaggio ed il derizzaggio molto care agli armatori di navi ro-ro a volte inseriti nei servizi, altre nelle operazioni portuali, la tendenza ultima è quella di garantire loro l’autoproduzione, allorquando rispettano normative portuali su efficienza ed efficacia operativa. Ma anche in questo caso assistiamo a condotte mutevoli ed indicare a danno complessivo di una visione d’insieme della portualità.
Tutto ciò sinteticamente osservato ci fa comprendere quanto sia necessaria ed urgente una rivoluzione normativa, almeno sul piano sistematico e logico giuridico attraverso un aggiornamento generale e specificatamente di raccolta in testo unico sulla portualità essendoci molti tentativi di “fascino bruno” esterni anche al diritto domestico che intacca l’asset sostanziale a volte datato e superato proprio dalla fluente fonte Europea che molto si dedica ai porti.
Bruno… perché è scura la norma scritta e perché muove un suo fascino normativo non solo per gli addetti alla professione legale.
Nel gennaio 2017 si è dato vita al Regolamento del Parlamento Europeo che istituisce un quadro normativo per la fornitura di servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria nei porti: in sintesi, se da un lato svariati sono gli investimenti per la cosiddetta catena trasportistica portuale finalizzata alla crescita ponderale dei principali scali moderni in un clima favorevole agli investimenti, dall’altro la Commissione europea ha ribadito che l’attrattività del trasporto marittimo dipende dalla disponibilità, efficienza, affidabilità e trasparenza dei servizi e delle operazioni portuali anche in termini di rivisitazione delle restrizioni della fornitura di servizi portuali.
Ed ai servizi portuali viene rimesso il capo due (P. E – Cons. 41/16) dove se da un lato se ne stabilisce l’organizzazione con il principale aspetto del servizio pubblico e coi requisiti minimi e le limitazioni al numero di prestatori di servizi portuali esercitando potestà regolamentari l’ente di gestione del porto, dall’altro si stabiliscono le procedure di massima trasparenza e di massima partecipazione coi criteri voluti e reiterati dalla commissione, che vedono nei servizi di pilotaggio l’unico servizio tecnico nautico formalmente esentato.
Insomma un insieme di norme e di indicazioni, che pur rendendo estremamente passionale lo studio delle fattispecie portuali, ne possono inficiare la parziale certezza giuridica alla luce dell’uniformità che si vuole si abbia e si sollecita… su di un territorio, quello nazionale, ancora distante dai canoni d’efficienza e di uniformità presenti sia in altri Stati del continente europeo, sia in altri raggruppamenti portuali strategici di continenti maggiormente avanti sul tema della logistica portuale e marittima.
Ogni buon auspicio, a questo punto, é ben gradito…
Teodoro Nigro
