Venti di tramontana soffiano, oramai costanti, sulle Adsp del sistema portuale Italiano, come più volte sottolineato dalla Corte di Giustizia Europea, sinergica con la Commissione determinanti nell' affidare all'Italia il recepimento di principi e norme tutte volte alla creazione della concorrenza, sia in materia di servizi e lavoro portuale che in materia di circolazione delle merci, evitando posizioni dominanti ma piuttosto richiamando il concetto del mercato e dei traffici rilevanti.
La lettura sistematica degli art.li 16 e 18 della legge 84/94 riporta al concetto di sovrapposizione all'evidenza pubblica, in quanto i destinatari delle concessioni e dei servizi portuali acquisiscono una occasione di guadagno pur sempre se soggetti operanti sul mercato e quindi obbligati ad accettare una adeguata forma di pubblicità, proprio con riferimento al procedimento concessorio demaniale marittimo come schematizzato nei regolamenti della adsp oramai ben pubblicati sugli albi pretori.
Operazioni e servizi portuali, quindi, fonte di sicuro guadagno per i privati imprenditori anche nel caso di attività specialistiche complementari al ciclo delle operazioni portuali medesime, ovvero anche nel caso di servizi ancillari alla navigazione pur sempre generali ma in linea con la tutela del porto, la sicurezza delle acque portuali e la tutela dell'ambiente. Fatte queste brevi premesse, sorge spontanea l'osservazione che più che di libero mercato “interno” alla circoscrizione portuale, si parla di monopolio secondo una struttura di controllo sovranazionale che parte dallo Stato per finire alla periferia con le Autorità marittime od le Adsp, espressione della cordata dei controlli della macchina pubblica.
Eppure parliamo di enti non economici e di servizi pubblici esercitabili con le potestà proprie delle funzioni pubbliche e che poco incide la classificazione dei porti per categoria e per classi, allorquando nel marzo 2018 il MIT è nuovamente intervenuto in materia di concessioni di aree demaniali marittime e banchine portuali ex art. 18 legge 84/94, ribadendo la pubblicizzazione e la comparazione delle istanze di rinnovo e/o rilascio delle concessioni del mare ex art. 84/94, traguardando il miglioramento della competitività del sistema portuale globalmente inteso, l'aumento dei traffici di merci e di passeggeri, la promozione dell'intermodalità come indicato proprio nel correttivo del n.232 del 2017 con il quale, tra gli altri, si modificano alcuni articoli delle legge madre n.84/94, la legge di riordino in materia di legislazione portuale.
Ruolo importante viene dato al PGTL (piano generale dei trasporti e della logistica) da cui dipendono i piani regolatori portuali, vera fotografia delle doti manageriali e di programmazione del singolo scalo portuale, in sintonia anche con la città ospitante e la sua retroportualità. Ma si osserva: ambito ed assetto del porto comprese le aree destinate alle attività della cantieristica e delle infrastrutture stradali e ferroviarie, in armonizzazione con la pianificazione urbanistica della città ospitante, il tutto per il tramite di intese riusciranno mai ad efficientare la volontà del legislatore attento ai risultati economici e di produttività?
Non é facile esserne certi, nel medio e nel lungo periodo, anche perchè le aree geografiche italiane sono molto differenti tra loro. Ebbene l'articolata e complessa macchina burocratica portuale, oggi adsp, rappresenta un ente di diritto pubblico non economico dotata di autonomia finanziaria e di bilancio, assoggettate al potere di vigilanza del Governo, fornita di personalità giuridica improntata ai principi di economica e di efficacia con una attenzione a quello della semplificazione; ma come si concilia il rispetto dei conclamati principi fondamentali di diritto amministrativo con il controllo economico della convenienza del rilascio di determinate concessioni demaniali a tizio invece che a Caio? Come si possono immaginare azionate forme di libera concorrenza commerciale con chiare impronte di corporativismo dell'impresa e del suo mercato del lavoro ancora protetto (si pensi all'art.17 della legge 84/94)? Come si sposeranno gli interessi locali con lo sviluppo del porto in intesa con gli enti locali ospitanti la asdp?
A questo punto, in un percorso ancora ad armi spuntate proprio per i presidenti ed i componenti il Comitato di gestione, cambierebbero le aspettative e le vesti giuridiche delle Adsp, non più conformi a sistemi calati dall'alto ed identici per tutte sul territorio Italiano, già pagante dazio per il ritardo dello sviluppo del sistema trasportistici integrato.
Voglio pensare, ad un percorso ad oggi “accidentato e rischioso”, più per la mancanza delle norme adeguate capaci di leggere le dinamiche evolutive e commerciali del sistema porti, che per difficoltà delle governance, ad una eliminazione delle potestà pubbliche e dei correlati finanziamenti, con la visione delle aree demaniali come un dominio privato e quindi sottoposto al diritto privato con i molteplici contratti su i diritti reali e diritti reali di godimento, all'introduzione di canoni di affitto e non di tariffe concessorie, sull'esercizio organizzato finalizzato alla gestione immobiliare con attività lucrative ed operative, con un capitale sociale indicativo del livello economico della adsp e dove le specificità marittime deriverebbero dal tipo di azioni e di obbligazioni emesse e dal regime tributario da attuare. Il tutto con una ragione sociale capace di esprimere il focus economico trasportisticio della adsp interessata.
Una azienda o meglio una impresa, certamente di capitali e forse anche quotata in borsa con un partenariato che nel tempo e dopo alcuni step, immagino anche misto con percentuali di protezione delle funzioni rivolte al mare ed ai suoi usi pubblici. E come faremmo di questi tempi dove alcune adsp esprimono bilanci in attivo con decine di milioni di Euro e talaltre sono ancora in fase di strutturazione elementare e di base, e dove la Comunità Europea spinge a raffica verso la libera concorrenza (salvo poi alcuni rinnovi di decennali di banchine terminaliste). Difficile oggi ed allo stato trovare l'equilibrio del “consumatore”, ovvero degli operatori portuali tutti e delle adsp fagocitate da logiche prettamente pubbliche con leggeri spunti in campo imprenditoriale, frenati proprio dalla assenza di norme di copertura e dal poter, come per incanto, considerare le concessioni demaniali come ascritte nelle file della pari patrimonializzazione …in partita di bilancio!
D'altro canto l'uso dello strumento degli accordi -decisori od istruttori di contemporanea valutazione di interessi pubblici-, al fine di emettere atti provvedimentali, intesi come accordi integrativi in ossequio alla legge 241/90 art. 11 al fine di produrre il rilascio delle concessioni di aree e banchine demaniali pubbliche, complica molto la realizzazione di un nuovo modello societario che se pur conforme ad uno spirito imprenditoriale più euristico, oggi si scontra con le strutturazioni amministrative legate a logiche potestative tipiche dell'ente pubblico.
Anche i limiti sul numero del rilascio delle concessioni demaniali rispetto ai richiedenti evitando situazioni di anomale posizione dominanti , mal si attanaglia con le dinamiche imprenditoriali che tengono conto di parametri dei mercati. Dinamiche oggi ferme al richiamo della giustizia amministrativa nel mentre la persecuzione del diritto vedrebbe rivolgersi alla giustizia ordinaria articolata ed orientata su posizioni soggettive classiche.
Insomma davvero un mare, non calmo, di problematiche di diritto sostanziale e processuale con un unico minimo comune multiplo :il tempo è maturo per ridefinire nei prossimi mesi ed anni, il nuovo vero vestito dei porti da, semplificando, bene demaniale ad oggetto fondante dello statuto di una società di capitali, con tutte le inimaginabbili -oggi- conseguenze sui benefici economici che simile mercato creerebbe nel mondo, di per sé complesso e dinamico, degli usi del mare, delle sue banchine e dei suoi terminal, dando allo stato e quindi alle sue Adsp un ruolo imprenditoriale ed aziendalistico che superebbe l'attuale impostazione che spesso contrasta con la velocità dello shipping. Buon vento ai porti. E rotta salda verso una Italia integrata nel sistema della logistica della “vicina” Europa.
Teodoro Nigro
